Upaya Administratif Sengketa Tata Usaha Negara
HUKUM TATA USAHA NEGARA
Untuk menyelesaikan sengketa tata usaha negara, sebelum melalui gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN), terlebih dahulu perlu ditempuh upaya administratif. Pertanyaannya, apa itu upaya administratif?
Menurut Pasal 1 angka 16 Undang-undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, upaya administratif menurut adalah proses penyelesaian sengketa yang dilakukan dalam lingkungan Administrasi Pemerintahan sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan dan/atau Tindakan yang merugikan.
Pengaturan upaya administratif didasarkan pada beberapa peraturan perundang-undangan utama:
Pasal 48 ayat (1) dan (2) UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menetapkan bahwa sengketa TUN harus diselesaikan melalui upaya administratif yang tersedia, dan pengadilan baru berwenang memeriksa jika seluruh upaya administratif telah digunakan.
Pasal 75 UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengatur bahwa setiap orang yang dirugikan dapat mengajukan upaya administratif kepada pejabat pemerintahan atau atasannya.
Peraturan Mahkamah Agung No. 6 Tahun 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Administratif menegaskan bahwa upaya administratif bersifat wajib (mandatory) dan berlaku terhadap semua sengketa TUN.
Upaya administratif terdiri atas dua bentuk:
Keberatan (Bezwaarschrift)
Keberatan adalah bentuk upaya administratif pertama yang dapat diajukan oleh warga masyarakat yang merasa dirugikan terhadap keputusan tata usaha negara (KTUN) atau tindakan administrasi pemerintahan. Keberatan merupakan prosedur penyelesaian sengketa yang dilakukan dalam lingkungan administrasi pemerintahan sendiri sebelum menempuh jalur pengadilan.
Landasan Hukum Keberatan
Pasal 75-77 UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengatur secara komprehensif tentang upaya administratif, termasuk keberatan:
Pasal 75 ayat (1): "Warga masyarakat yang dirugikan terhadap keputusan dan/atau tindakan dapat mengajukan Upaya Administratif kepada Pejabat Pemerintahan atau atasan pejabat yang menetapkan dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan"
Pasal 75 ayat (2): Upaya Administratif terdiri atas keberatan dan banding
Pasal 76 ayat (1): Keberatan diajukan secara tertulis kepada Pejabat Pemerintahan yang menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan.
Karakteristik Keberatan
Bersifat Fakultatif: Berdasarkan Rumusan Kamar TUN, upaya keberatan adalah berbentuk pilihan hukum karena menggunakan kata "dapat"
Tidak Menunda Pelaksanaan: Keberatan tidak menunda pelaksanaan keputusan atau tindakan, kecuali ditentukan lain dalam undang-undang atau menimbulkan kerugian yang lebih besar
Tanpa Biaya: Pengajuan upaya administratif tidak dibebani biaya
Prosedur Internal: Penyelesaian dilakukan dalam lingkungan administrasi pemerintahan sendiri
Subjek dan Objek Keberatan
Subjek Keberatan
Pemohon Keberatan: Warga masyarakat (orang atau badan hukum perdata) yang merasa dirugikan terhadap keputusan dan/atau tindakan administrasi pemerintahan.
Penerima Keberatan: Pejabat pemerintahan yang menetapkan dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan yang disengketakan.
Objek Keberatan
Objek keberatan meliputi:
Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang merugikan
Tindakan administrasi pemerintahan yang merugikan
Prosedur keberatan diatur sebagai berikut:
Pengajuan: Diajukan secara tertulis kepada pejabat yang menerbitkan KTUN
Tenggang waktu: Paling lama 21 hari kerja sejak KTUN diumumkan
Penyelesaian: Pejabat TUN menyelesaikan dalam waktu 10 hari kerja sejak diterima
Keputusan: Dapat mengabulkan atau menolak keberatan dengan keputusan tertulis
Keputusan atas Keberatan
Pejabat yang menerima keberatan berwenang:
Mengabulkan keberatan: Badan/pejabat TUN wajib menetapkan keputusan baru sesuai permohonan keberatan
Menolak keberatan: Badan/pejabat TUN harus menuangkan keputusan penolakan tersebut secara tertulis dan menyampaikannya kepada pemohon keberatan
Akibat tidak Diproses
Apabila setelah 10 hari kerja pejabat/badan pemerintah tidak memberikan jawaban, maka secara hukum dianggap permohonan keberatan dikabulkan. Keberatan yang dianggap dikabulkan, ditindaklanjuti dengan penetapan Keputusan sesuai dengan permohonan keberatan oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan. Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan wajib menetapkan Keputusan sesuai dengan permohonan paling lama 5 (lima) hari kerja setelah berakhirnya tenggang waktu.
Tenggang Waktu Gugatan Setelah Keberatan
Setelah keberatan diselesaikan, gugatan ke PTUN harus diajukan dalam waktu:
90 hari sejak keputusan atas keberatan diterima atau diumumkan
90 hari sejak 36 hari kerja jika keberatan tidak diproses (21 hari + 10 hari + 5 hari untuk pemberitahuan)
Banding Administratif (Administratif Bereop)
Apabila keberatan tidak mendapatkan tanggapan atau ditolak, pihak yang merasa dirugikan dapat mengajukan banding administratif. Banding administratif diajukan kepada atasan dari pejabat atau badan yang mengeluarkan keputusan awal. Tujuan dari banding administratif adalah untuk mendapatkan peninjauan ulang dari atasan pejabat atau badan tersebut.
Landasan Hukum Banding
Pasal 78 ayat (1): Keputusan dapat diajukan banding dalam waktu paling lama 10 (sepuluh) hari kerja sejak keputusan upaya keberatan diterima.
Pasal 78 ayat (2): Banding sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diajukan secara tertulis kepada Atasan Pejabat yang menetapkan Keputusan.
Pasal 78 ayat (4): Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan menyelesaikan banding paling lama 10 (sepuluh) hari kerja.
Pasal 78 ayat (5): Dalam hal Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan tidak menyelesaikan banding dalam jangka waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (4), keberatan dianggap dikabulkan.
Pasal 78 ayat (6): Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan wajib menetapkan Keputusan sesuai dengan permohonan paling lama 5 (lima) hari kerja setelah berakhirnya tenggang waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (4).
SEMA 1/2017 memberikan penegasan mengenai banding administratif:
Upaya administratif dalam bentuk banding diajukan kepada atasan pejabat pemerintahan yang mengeluarkan keputusan/melakukan tindakan
Upaya administratif berbentuk pilihan hukum karena UU AP menggunakan terminologi "dapat"
Kompetensi PTUN berlaku setelah warga masyarakat tidak menerima penyelesaian banding
Sifat Banding Administratif
Fakultatif: Berdasarkan Rumusan Kamar TUN, banding administratif bersifat pilihan hukum menggunakan kata "dapat"
Berjenjang: Diajukan kepada atasan pejabat yang menerbitkan KTUN atau instansi lain yang berwenang
Tidak Menunda Pelaksanaan: Pengajuan banding tidak menunda pelaksanaan keputusan, kecuali ditentukan lain atau menimbulkan kerugian lebih besar
Tanpa Biaya: Pengajuan upaya administratif tidak dibebani biaya
Subjek Banding Administratif
Pemohon Banding: Warga masyarakat (orang atau badan hukum perdata) yang telah menempuh keberatan tetapi tidak puas dengan hasilnya.
Penerima Banding: Atasan dari pejabat yang menerbitkan KTUN atau instansi lain yang berwenang berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan Penjelasan Pasal 48 UU PTUN, terdapat dua kategori lembaga yang berwenang menangani banding administratif:
Instansi atasan dari pejabat yang mengeluarkan KTUN. Contoh: Keputusan Bupati → Banding ke Gubernur Keputusan Menteri → Banding ke Presiden
Instansi lain yang berwenang berdasarkan peraturan perundang-undangan. Contoh: PNS yang dipecat → Banding ke Badan Pertimbangan Kepegawaian (BAPEK/BPASN)
Syarat Formal Banding
Berdasarkan Pasal 76 UU No. 30 Tahun 2014, prosedur banding adalah:
Bentuk Pengajuan: Banding diajukan secara tertulis kepada atasan pejabat yang menerbitkan KTUN
Tenggang Waktu: Banding diajukan paling lama 10 hari kerja sejak diterimanya keputusan atas keberatan
Proses Penyelesaian: Atasan pejabat menyelesaikan banding paling lama 10 hari kerja sejak diterimanya permohonan banding
Keputusan atas Banding
Atasan pejabat yang menerima banding berwenang:
Mengabulkan banding: Wajib menetapkan keputusan baru sesuai permohonan banding
Menolak banding: Harus menuangkan penolakan secara tertulis dan menyampaikannya kepada pemohon
Akibat Tidak Diproses
Apabila setelah 10 hari kerja tidak ada jawaban, maka secara hukum permohonan banding dianggap dikabulkan (fiktif positif).
Syarat Sebelum Gugatan ke PTUN
Setelah banding administratif diselesaikan, jika masih tidak puas, baru dapat mengajukan gugatan ke PTUN
Tenggang waktu gugatan: 90 hari sejak keputusan banding diterima atau diumumkan.
Kewajiban Menempuh Upaya Administratif
Berdasarkan PERMA No. 6 Tahun 2018, upaya administratif menjadi syarat formal wajib yang harus dipenuhi sebelum mengajukan gugatan ke PTUN. Pengadilan akan menolak gugatan yang tidak menempuh upaya administratif dengan putusan niet ontvankelijk verklaard (tidak dapat diterima).
Apabila pihak yang merasa dirugikan langsung mengajukan gugatan ke PTUN tanpa menempuh upaya administratif yang tersedia, maka gugatan tersebut dapat dinyatakan tidak diterima. Hal ini sesuai dengan Pasal 48 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, yang menyatakan:
“Pengadilan baru berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) jika seluruh upaya administratif yang bersangkutan telah digunakan.”
Akibat Tidak Menempuh Upaya Administratif
Jika penggugat langsung mengajukan gugatan tanpa menempuh upaya administratif, maka:
Gugatan dinyatakan tidak diterima oleh hakim
PTUN tidak berwenang memeriksa sengketa tersebut
Penggugat harus menempuh upaya administratif terlebih dahulu
Tenggang Waktu Gugatan
Setelah menempuh upaya administratif, gugatan ke PTUN harus diajukan dalam waktu 90 hari sejak keputusan upaya administratif diterima atau diumumkan.